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郑杨:留学中介监管路向何方
2018年07月06日 09:45 来源:中国教育报 作者:郑杨 字号

内容摘要:总之,通过教育行政部门、行业组织、消费者和自费出国留学中介服务机构的共同努力,能够在自费出国留学中介机构这个行业内,率先构建良好服务氛围,打造优质服务产品,培育精准服务对象,让每一位有着出国留学梦想的中国学子都能够顺利留学、平安留学。

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  近年来,出国留学热不断升温,与此同时,留学生及其家庭的合法权益屡遭侵犯的案例也在不断出现。如何更好地保障留学生及其家庭的合法权益?这是社会关注的焦点之一。为此,本版组织稿件探讨自费留学服务及监管之道。——编者

  2017年,我国出国留学人数首次突破60万大关,持续保持世界最大国际学生生源国的地位。随着出国留学热的不断升温,留学中介服务市场持续升温。根据中国教育国际交流协会出国留学服务分会估测,目前自费出国留学群体中,约有7成学生通过留学服务中介实现出国留学。

  为进一步发挥政府宏观监管职能,规范自费出国留学公司服务行为,维护消费者合法权益,2016年,教育部、国家工商总局联合印发《自费出国留学中介服务合同示范文本》(以下简称《合同示范文本》),这是现阶段,教育行政管理部门转变职能、对自费出国留学市场发挥监管职能的集中体现和有效举措。对自费出国留学学生而言,了解一些国家教育行政管理部门相关政策,可以获悉国家对留学中介机构的管理侧重点,从而更好地保护自身权益。对留学中介机构经营者而言,国家政策导向意味着经营策略和方向,对如何提供服务产品、提供什么样的服务产品的影响都意义重大。

  国家对留学中介机构出台的政策演变

  根据现有国家公之于众的相关政策指导文件,国家对留学中介机构出台的政策文件大概可以划分为三个阶段。

  第一阶段,以强化管理并以“管住”和规范约束为主。这一时期出台的代表性政策性文件有两个,即教育部于1999年8月24日发布的第5号令和第6号令,分别是《自费出国留学中介服务管理规定》和《自费出国留学中介服务管理规定实施细则(试行)》。这两个文件对留学中介机构的基本属性、定义、申办程序和资格认定、运营管理、监督检查和处罚等做出了明确的规范,奠定了今后留学中介机构监管体系的基础。教育行政部门在这一阶段对自费出国留学中介机构以“管住”和规范、约束其有关经营活动为主。2004年,国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》再次确认了上述文件的有效性,是对前一阶段既有管理模式以及政策的延续和坚持。

  第二阶段,实现政府简政放权。李克强总理多次强调,要紧紧扭住简政放权这个“牛鼻子”,逐步厘清政府和市场的边界。这一阶段,政府的指导策略是简政放权,就是以政府让利换取市场红利。在这一核心思想的指导下,2012年,国发(2012)52号文《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》将自费出国留学中介服务机构审批权下放至省级人民政府教育行政部门。2014年,国发(2014)27号文《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》将自费出国留学中介服务机构资格认定改为后置审批。

  为做好审批与监督工作并做好配套管理工作,教育部分别于2013年和2014年相继出台了《教育部关于做好自费出国留学中介服务机构审批权下放有关事项的通知》和《教育部办公厅关于自费出国留学中介服务后续事务工作的通知》。这两份文件明确要求各省级教育行政部门要制定本地区自费出国留学中介服务机构的资格认定与监督管理办法,鼓励和支持推进行业自律管理等。

  这一系列举措促进自费出国留学中介服务机构有了阶段性的较快发展,勾勒出了这一阶段的发展特色。快速发展的同时,也暴露了一些问题。一是提高了市场准入门槛,容易形成行业垄断。二是增加了经营活动成本。各省(市)出台的有关管理规定几乎全部都延续了备用金制度,有些将备用金总额限定为100万元,用于支付自费出国留学中介服务机构拒绝承担或者无力承担对其服务对象合法权益受到损害时的赔偿。但从市场运营、企业经营角度,这一做法在客观上增加了经营活动成本。三是限制了中介服务机构跨区域开展经营活动。四是容易造成服务产品供给单一。消费者普遍反馈,这一时期的留学中介服务无论是在内容上还是在形式上,都比较单一和趋同,难以满足不同或者个性化的留学需求。

  第三阶段,回归市场属性。这一阶段指导性文件是2017年1月国发(2017)7号文《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》,取消了自费出国留学中介服务机构资格认定的审批。

  这意味着对自费出国留学中介服务机构的一个全面的“松绑”,可以说,该行业在历经“先照后证”和“先证后照”之后,迎来了历史的重大转折点。自此,自费出国留学中介服务机构可以依法进行工商登记后即可开展经营活动。这一政策转变对留学中介服务市场构成了红利效应,有利于发挥市场机制的调节作用,提高市场活力,是供给侧改革的一种有效途径。其带来的政策红利显而易见,一是打破行业垄断,促进市场竞争;二是降低企业经营成本,优化营商环境;三是有利于创新、创业,提升市场活力;四是增加留学选项,有利于消费者获取更多专业化、人性化和个性化的中介服务。

  《合同示范文本》成为消费者保护利器

  教育部与国家工商总局曾于2004年联合制定并发布的《自费出国留学中介服务委托合同示范文本》,对规范留学中介市场起到了里程碑式的作用。经过十几年的发展,留学市场发生了新的变化,留学中介机构政策已经发生根本性转变,留学中介服务内容更为广泛,中介机构与消费者之间的各类争议日益凸显。中国消费者协会发布的《2015年上半年全国消协组织受理投诉情况分析》显示,仅2015年上半年就接到出国留学中介服务投诉117起,其中关于合同的占到91起,占总投诉量的78%。而2014年全年相关投诉73起,其中关于合同的36起,占总投诉量的49%。

  当前,自费出国留学中介服务机构可以用雨后春笋或者多如牛毛来形容。2016年,教育部会同国家工商总局印发的《合同示范文本》适应了新的留学形势,指导性、操作性、规范性强,对发挥政府监管职能具有重要意义,给广大消费者提供了一个自我保护的利器。《合同示范文本》主要内容共有12条,主要包括服务范围、双方权利义务、服务费用、退费条款、违约条款等内容。对于合同文本中部分条款,合同双方主体在进行参考的同时,还可以进行选择性修改。《合同示范文本》同时约定,不得减轻和免除应当由受托人承担的责任。可以说,《合同示范文本》最大程度上保护了消费者的合法权益。教育行政部门鼓励自费出国留学中介服务机构和消费者个人都要积极采取这个《合同示范文本》。

  做好留学中介机构相关工作两种路径

  教育行政部门一直都在为保护广大留学人员权益做出不断努力。当前,中国发展进入了新时代,全力营造良好的营商环境,简政放权就意味着该由市场做的,要放给市场,“实现责任和权力同步下放,放活和监管同步到位”。当前,做好留学中介机构相关工作可采取以下两条路径。

  第一,进一步完善行业组织治理框架。教育行政部门鼓励自费出国留学中介机构做大、做强自己的行业组织,充分发挥行业组织自我管理、自我规范、自我净化的作用。鼓励行业组织建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。鼓励行业组织制定发布有关留学的标准产品。对那些被投诉举报比较突出的经营者,坚决纠正和改进,开展专业调解。

  第二,政府主导建立诚信体制机制。教育行政部门可会同国家有关单位,努力构建中介组织诚信体系建设,对违背市场竞争原则和侵害消费者合法权益的企业建立黑名单制度,让失信者寸步难行,让守信者一路顺畅。

  总之,通过教育行政部门、行业组织、消费者和自费出国留学中介服务机构的共同努力,能够在自费出国留学中介机构这个行业内,率先构建良好服务氛围,打造优质服务产品,培育精准服务对象,让每一位有着出国留学梦想的中国学子都能够顺利留学、平安留学。

  (作者系教育部国际司涉外监管和办学处副处长)

 

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姓名:郑杨 工作单位:

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